Den andre pilaren er et pengefond, Fondo de Reservas del Sur, som skal forvalte medlemslandenes pengereserver. Den tredje pilaren i den nye strukturen er systemet for regional handelsutveksling, SUCRE[1], basert på et felles betalingsmiddel for bruk i bruk i regional handel. Denne nye regionale finansstrukturen legger til rette for at Latin-Amerika i større grad skal kunne avgjøre hvilken økonomisk og samfunnsmessig utvikling de selv ønsker.
Nytt fundament
Med en global finanskrise som bakteppe er timingen med å opprette en ny regional finansstruktur betimelig. Finanskrisen har fått fart på prosessen, gjennom å påpeke de nåværende strukturelle problemene. Det har tvunget de latinamerikanske lederne til å handle nå, for å unngå regionale problemer, slik tidligere kriser har brakt med seg. Slik innledet tidligere finansminister i Ecuador og medlem av Stiglitz-kommisjonen[2], Pedro Páez, under en konferanse om regional samarbeid og handel i møte med finanskrisen i Quito, Ecuador høsten 2009. For mens landene i Nord satt ut i livet beskyttende tiltak og krisepakker for å redde sine egne økonomier, ble ikke de samme mulighetene tilbudt til land i Sør. Han mente at felles krisehåndtering på både kort sikt og lengre sikt vil kunne bane vei for de nye forslagene til alternative finansielle samarbeidsstrukturer. Der samfunnsmessig utvikling har måtte vike for “kasino-økonomien”, ønsker man nå et samarbeid som søker å løse disse underliggende problemene, ikke bygge videre på det samme skjeve fundamentet. Ved å stå sammen politisk i UNASUR og ALBA-TCP[3] vil man ha en sterkere stemme internasjonalt.
Fra og med 2005 ser man en endring i en rekke utviklingsland ført frem av en konjunkturendring i verdensøkonomien som endrer deres relasjoner med kreditorene i Nord. Prisene på råvarer og enkelte jordbruksprodukter stiger, samtidig som rentene for utlån er historisk lave. Som en direkte konsekvens av dette kan en rekke utviklingsland akkumulere store reserver på bakgrunn av eksportinntektene. Reservene til de latinamerikanske og karibiske landene gikk fra 157 milliarder dollar i 2002 til over det dobbelte i 2006 (350 milliarder dollar)[4]. En rekke regjeringer har brukt dette til å gjøre opp deler av utenlandsgjelden sin med blant annet IMF (Argentina, Brasil, Ecuador, Mexico, Uruguay, Venezuela). Hva gjorde så regjeringene i de latinamerikanske og karibiske landene med resten av disse pengereservene? Etter å ha betalt ulike internasjonale finansinstitusjoner, valgte mange å plassere reservene i amerikanske statsobligasjoner. Det vil med andre ord si at offentlige penger ble utlånt fra Sør til Nord, og da spesielt til USA, for å dekke de store handelsunderskuddene som landet pådro seg i perioden. Dette bidro til å til å holde den amerikanske økonomien i gang. Skribenten Éric Toussaint beskriver forholdet mellom Sør og Nord som å gi stokken til herren for at han skal slå dem[5]. Det kan kanskje være et treffende uttrykk når man ser at land i Sør ofte måtte ta opp nye lån for å dekke sine offentlige utgifter hjemme som en konsekvens av at reservene ble “låst fast” i plasseringer i Nord.
De regionale sentralbankene har tidligere hatt en forvalterrolle overfor pengereservene. De har ført en pengepolitikk der lav inflasjon har vært viktig. En mekanisme for å styre dette har vært å holde summen av penger i sirkulasjon nede. Dette har ført til en praksis der sentralbanken gir utenlandsk valuta til eksportrettede næringer, i bytte mot lokal valuta. I tillegg har tradisjonelle private banker et perspektiv basert på kortsiktig bedriftsøkonomisk lønnsomhet og til tider spekulative investeringer uten fokus på andre samfunnshensyn. Sammen fører dette til mindre penger i omløp, og gir samtidig en ekstra offentlig utgift. Det er med bakgrunn i disse problemstillingene, og i de relativt store pengereservene, at den venezuelanske presidenten Hugo Chávez foreslo opprettelsen av en ny, alternativ regional utviklingsbank, Banco del Sur.
Banco del Sur – verktøykasse for bærekraftig utvikling
I 2006 begynte arbeidet med å få på plass de nødvendige mekanismene for at regionen skulle kunne hjelpe seg selv i en økonomisk, sosial og politiske overgangsperiode. Prosessen hadde sitt utspring i samtaler mellom Argentina og Venezuela, men ble fra 2007 utvidet til å innebefatte flere land. Etter lange diskusjoner landene imellom ble etableringsdeklarasjonen for banken underskrevet den 9. desember 2007 i Buenos Aires, av presidentene Néstor Kirchner (Argentina), Evo Morales (Bolivia), Luis Inácio Lula da Silva (Brasil), Rafael Correa (Ecuador), Nicanor Duarte (Paraguay), Tabaré Vazquez (Uruguay) og Hugo Chávez (Venezuela). Det skulle imidlertid vise seg å gå over 17 måneder før man skulle komme videre i prosessen. Den 8. mai 2009 ble de fire medlemmene av Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay og Uruguay), sammen med UNASUR-medlemmene Bolivia, Ecuador og Venezuela, enige om detaljene rundt opprettelsen av Banco del Sur. I mai 2010 er banken fremdeles ikke i operativ virksomhet, men bitene begynner å falle på plass. Det som nå gjenstår før banken endelig kan settes ut i live, er ratifisering i de ulike landenes nasjonalforsamlinger. Ifølge avtalen vil Argentina, Brasil og Venezuela bidra med to milliarder dollar i startkapital, Uruguay og Ecuador med 400 millioner hver og Bolivia og Paraguay med 200 millioner hver over en periode på fem år[6]. Det ecuadorianske forslaget til ny finansstruktur har så godt som i sin helhet blitt lagt til grunn, med Banco del Sur som hjerte.
Én region - to visjoner
Veien frem har tatt lengre tid enn ventet. Banco del Sur skjøt først fart da en venstrevind sveipet over kontinentet. De ulike lands interesser og ønsket retning for prosjektet, spesielt Brasil og Venezuela, har forsinket arbeidet med å få prosjektet ut i livet. Den brasilianske og venezuelanske realpolitikken har hatt svært forskjellige syn på hvilken funksjon den nye finansstrukturen skulle få.
På den ene siden står Venezuela med ønske om å befeste og bevare seg selv som regional politisk og økonomisk maktfaktor. Brasil, på den andre siden, har etter 20 år med økonomisk vekst denne rollen fra før, og må ta andre faktorer med i analysen sin. I tillegg disponerer Brasil sin egen utviklingsbank BNDES[7], med betydelige ressurser tilgjengelig. Dette gav de to landene ulike målsetninger og forskjellige forhandlingsposisjoner. Den såkalte 21. århundrets sosialisme har spilt en viktig rolle i den venezuelanske presidentens utenrikspolitiske diskurs, der regional integrasjon og utvikling har stått sentralt. Et ønske om å kunne befeste denne posisjonen gjennom aktivt regionalt lederskap har gått hånd i hånd med ønsket om å samle regionen og øke indre handel. President Lula har også basert sin utenrikspolitikk på godt naboskap, der samarbeid og gode økonomiske relasjoner har vært avgjørende for realiseringen av ulike prosjekter rundt omkring i regionen de senere årene. Begge partene nyter en sterk regional tilstedeværelse, og kontrollen av Banco del Sur har derfor vært gjenstand for kraftig diskusjon. For Brasil har det vært viktig å sikre sine eksportrettede bedrifter adgang til bankens framtidige prosjekter, noe de i stort grad har gjennom BNDES i dag. Avstanden mellom de to landene ble tidlig synlig. Mens Venezuela, Bolivia og Ecuador har ment at Banco del Sur skulle være hjertet i en ny regional finansieringsstruktur, har Brasil og Argentina ønsket å bygge videre på de eksisterende institusjoner som BNDES, CAF[8]og BID[9]. Kort oppsummert har diskusjonen i tillegg til finansieringen dreid seg om på hvilket grunnlag avgjørelser skulle tas i styrende organer, ”ett land, en stemme-prinsippet” mot ”en dollar, en stemme”.
Visjonen om gjennomsiktighet og demokratisk styring vant til slutt fram og det betyr at ”ett land, en stemme” så langt det lar seg gjøre skal bli gjennomført i alle bankens styrende organ. Videre vil alle firmaer som ønsker å delta måtte skrive under på retningslinjene om hvordan de skal opererer, og hvordan man skal unngå overprising og korrupsjon. Ideen er å kunne skape en institusjon som kan gjøre det mulig å samle de omkring 100 ulike utviklingsbankene som eksisterer på regionalt, subregionalt og nasjonalt nivå i Latin-Amerika. Teknisk leder for den ecuadorianske kommisjonen for Banco del Sur, Carlos de la Torre, mener et av hovedproblemene er at det eksisterende banksystemet har mistet seg selv i Nord(…) noe som har gjort finansiering av vanlige utviklingsprosjekter i Latin-Amerika til en vanskelig og dyr affære. Praksisen de la Torre her viser til er at man har sendt pengereservene ut av regionen for å oppnå 1-2 % renter på statsobligasjoner i Nord, samtidig som det har vært vanskelig å få finansiering til prosjekter i Sør uten å måtte betale renter på minimum 7-8 %.
I det ecuadorianske forslaget er områder som regional mat- og energisikkerhet, helse, og egenproduksjon av medisinske preparater viktig, samt generelt investeringer som vil fremme realøkonomien der avkastningen gir direkte samfunnsmessig og produksjonsmessig utvikling. Dialog med det sivile samfunn og finansiering til ”den folkelige økonomien” (economia popular) vil ligge til grunn for et samarbeid der banken ønsker å gi mulighet til å selv kunne løse de problemene man måtte stå overfor i lokalsamfunnet sett ut fra et lengre tidsperspektiv. Kontakt med organisasjoner og akademia trengs for å sørge for kritisk kontroll, men også som en innovativ kraft. Det betyr at man ikke vil være fremmed for å gjøre bruk av andre institusjoners ressurser for å gå inn i felles prosjekter, såfremt de godtar den alternative tankegangen. En slik fleksibilitet vil være avgjørende for å lykkes i bearbeiding av potensielle prosjekter. En annen viktig del av bankens operasjoner vil være å gjøre bruk av lokal valuta. Det vil i evalueringen av mulige prosjekter legges vekt på om man gjøre bruk av nasjonale og regionale komponenter, slik at man kan få i stand økonomisk aktivitet mellom landene i regionen. Hernan Cardenas, medlem av kommisjonen for Banco del Sur, fremhever at
(…)regional utvikling og integrasjon må være funksjonell for befolkningen. Det er viktig å skape regionale markeder, bygge ut energiproduksjonen og generell infrastruktur. Det finnes enorme potensielle vannkraft-, olje- og gassressurser i Latin-Amerika, og det vil være nødvendig å utvikle mange av disse for å skape en hensiktsmessig fordeling av ressurser mellom landene. (…)men behovet for offentlige prosjekter skal ikke føre til uvettig bruk av naturressursene. Det er sentralt å kunne gjennomføre prosjekter på en slik måte at man klarer å ta vare på biodiversiteten, slik at befolkningen i regionen kan leve i samråd med naturen.
Stabilitet og tilgang til kapital
Kapitalreservene som landene i regionen per i dag sitter på, blir sendt ut av området og brukt til utvikling i Nord. Man vegrer seg for å låne ut penger i eget land, og om det skjer er det til høye renter. Dette skyldes veldig ofte rene økonomiske betraktninger, basert på internasjonale klassifiseringer for økonomisk sikkerhet. Banco del Sur og det nye finanssystemet ønsker å snu kapitalstrømmen, for at landene skal kunne kanalisere disse pengene for å imøtegå egne behov og ønsker. Siden slutten av 1970-tallet har internasjonal kapital hovedsakelig vært rettet mot reformering av statsapparatet, og byggeprosjekter. Banken må også stå for den nødvendige oppfølging for at prosjektene skal bli en suksess. Slik situasjonen er i dag, ser lokale banker i regionen i stor grad på dette som unødvendig bryderi. Derfor har mange banker liten grad av fleksibilitet når det kommer til utlån. De spesialiserer seg gjerne i egne segmenter av markedet, der profitten er høyest, uten at disse overlapper eller utfyller hverandre for best samfunnsmessig gevinst. Dette gir liten konkurranse og liten fleksibilitet. Du er i stor grad nødt til å godta de betingelsene som banken stiller deg som lånetaker, dersom du ønsker et lån. Bankene låner stort sett ut lite penger til høy rente, istedenfor mye penger til lav rente. Det som da gir høyest profitt og lavest risiko, er å sende mesteparten av pengene ut av landet, og bare la en liten del av reservene være igjen. De resterende pengene går da i stor grad til forbrukslån. Logikken bak er at det er lettere å få igjen disse pengene på kort sikt. Ved et lån som går til noe produktivt er risikoen høyere, investeringene gjerne langsiktige, og om noe går galt er det bortimot umulig å få pengene igjen. Noe av det viktigste for Banco del Sur i et samfunnsmessig utviklingsperspektiv er å få på plass betingelsene som rekanaliserer disse pengereservene tilbake til den nasjonale økonomien. Det vil sikre tilgang til langsiktig samfunnsmessig konstruktive investeringer. Banco del Sur vil stå som overordnet koordineringsorgan, mens de regionale og lokale utviklingsbankene vil stå for lokal oppfølging. Det er først og fremst tenkt at banken skal ta på seg oppgaven å gå inn i sektorer der de private bankene er fraværende. Men også med mulighet til å gå inn som konkurrent, med bedre betingelser, slik at dersom den private banken ønsker å overleve, må den tilpasse seg den nye situasjonen.
System for regional handelsutveksling
SUCRE (System for regional handelsutveksling) vil være navnet på et felles system for handel mellom medlemslandene. Innenfor Banco del Sur-systemet er målet å få til en felles valutaenhet etter euro-modellen. Valutaen som i dag bærer navnet sucre vil i første rekke kun figurere som en elektronisk myntenhet.
Systemet baserer seg på at begge handelsparter vil kunne handle varer og tjenester med den andre part som de begge har nytte av. Et eksempel på en slik handel er avtalen mellom Cuba og Venezuela der Venezuela får cubansk helsepersonell i bytte mot venezuelansk olje. Denne handelen har svært positive konsekvenser for begge land. Ideen er å bruke handel som mekanisme for å rette opp regionale økonomiske skjevheter. Ideen bygger på Special Drawing Right-systemet (SDR)[10], der hvert land får startkapital gjennom sin sentralbank. Hvert land innenfor samarbeidet vil derfor få tildelt sin startkapital av den elektroniske handelsvalutaen. Valutaen, som den fremstår nå, vil gjøres opp av et vektet gjennomsnitt av de ti regionale valutaene, men kan også tenkes å tilføres andre komponenter, som råvarer eller prisnivået til konsumprodukter. Tildelingene av sucre skal brukes utelukkende til handel mellom landene i regionen. Periodisk vil man gjenfordele og gjøre opp mellom landene. SUCRE-systemet vil utgjøre den andre pilaren i systemet, og er designet med tanke på å være mest mulig fleksibel og tilpasningsdyktig for å kunne brukes under ulike scenarioer. Dette åpner for å eksportere modellen til andre regioner. Som elektronisk handelsvaluta kan sucre beskrives som et kredittkort som de ulike sentralbankene har hos en annen, et gjensidig kredittsystem som kan tilpasses for å finansiere og fremme eksport. Det er foreslått at en fremtidig utvidelse av SUCRE-systemet vil innbefatte land som Kina og Russland. Allerede på det nåværende tidspunkt snakkes det om en avtale om bruk av alternative betalingsmidler for handel mellom Kina og Brasil og Argentina, der sucre som felles betalingsmiddel er blitt diskutert som en mulighet.
Ideen er et viktig steg for å få på plass den nye regionale strukturen, men kan også sees på som noe mer gjennom at den også vil minske dollarens rolle som handelsvaluta. Den franske valutaeksperten Jean Francois Ponsot fremhever dette som svært viktig dersom man skal evne å ta steg videre i retning av en ny global finansstruktur. Landene vil i utgangspunktet dele den pengepolitiske makten, ettersom det kun er et teknisk samarbeid uten en felles sentralbank. Til forskjell fra euroen vil sucre ta vare på de lokale valutaenes funksjon og egenskaper som betalingsmiddel. Man vil dermed unngå en fryktet oppjustering av prisene som en utjevningskonsekvens av en felles valuta.
Majoriteten av handel mellom landene i regionen skjer i dag i dollar. Dette gir kostnader for alle, unntatt USA. Tanken er at ved å bruke en regional handelsvaluta vil det frigis kapital til andre investeringer, ved at man slipper å ta opp kreditt i dollar for å handle mellom landene. Den virtuelle valutaen fungerer ved at de respektive lands sentralbanker betaler i sucre seg imellom. Sentralbanken opererer videre med de lokale aktørene i landets egen valuta. Sentralbankene vil få verdipapirer, som vil gjøres opp i periodiske oppgjør hvert halvår. Disse oppgjørene vil, ifølge arkitekten Pedro Páez, kunne gjennomføres i lokal valuta, eller i dollar. Det man da gjør, er å skape et system med mekanismer der landene kan gi seg selv kreditt. I systemet har man muligheten til å bruke sucre som et alternativt betalingsmiddel, og vil bare måtte gjøre opp utestående saldo. Dette vil redusere kostnadene ved å handle mellom land innenfor systemet betraktelig, samt at transaksjonskostnadene vil synke ettersom man går via sentralbankene og ikke via banker i Nord. Det beregnes at en importør i dag betaler 15 % mer enn eksportkostnadene, mens under SUCRE-systemet vil kostnadene beløpe seg til 5 %. Systemet vil dermed gjøre regional handel mer lønnsom.
En annen mulighet sentralbankene nå vil få, er å kunne overtrekke kontoene sine i sucre, og de vil bare måtte tilbakebetale differansen. Fleksibiliteten og frigjøringen av ressurser vil over tid åpne opp for økt finansiering og handel innad i regionen, og på sikt også gi rom for nye aktører, varer og markeder. I dag finnes ingen teknologisk hindring som tilsier at sentralbankene ikke kan være koblet direkte sammen uten at man må innom institusjoner i Nord. Det er store mulige besparelser ved at sentralbankene opererer i et felles virtuelt kapitalmarked. Det vil gjøre regional handel mer effektiv og billigere, uten den samme grad av risiko som dagens modell gir. Ved å opprette et marked for verdipapirer mellom sentralbankene kan det nødvendige nivået av pengereserver som hvert land trenger reduseres betydelig, uten at risikoen øker.
Det er tenkt at systemet skal kunne gi tilgang til markeder for sektorer som i dag må har en veldig høy kostnad med å oppnå denne tilgangen. Systemet er inspirert av Bancor-forslaget til Keynes under Bretton Woods-konferansen[11], men i motsetning til Keynes sitt forslag som er tenkt innført obligatorisk, skal SUCRE-systemet vinne på konkurransedyktighet, med insentiver som kan gagne alle typer økonomier. Sentralt i dette vil være mekanismer for kompensasjon. Hos det regionale pengepolitiske rådet og Det sentrale handelskammeret for betalingsutveksling (CCC), vil man ha muligheter til å definere hvilke produkter som skal få ta del i systemet, slik at det kompenserer for handelsoverskudd og -underskudd blant de ulike landene i regionen. Ettersom man kan administrere handelen kan man søke handelsbalanse. Balansene tilrettelegger for at systemet skal kunne vokse. Landmed overskudd vil ha sucre å kunne handle for, som vil kunne tilgodese land med underskudd.
Et av de uløste problemene i dag er hvordan systemet skal organiseres i Latin-Amerika på lengre sikt. I slutten januar 2010 ble de første transaksjonene gjennomført i sucre blant landene innenfor ALBA, der den skal fungere som felles betalingsmiddel. Innenfor Banco del Sur- systemet, som springer ut av UNASUR, vil det ennå ta litt tid før systemet kan tas i bruk. Spørsmålet man kan stille seg er hvilken organisasjon som skal ha det overordnede ansvaret på lengre sikt. Vil det bli en ny institusjon, eller en institusjon som allerede eksisterer? Et annet spørsmål som er blitt rettet mot prosjektet er det faktum at medlemslandene per i dag rett og slett ikke handler med hverandre. Det vil systemet som helhet kunne rette opp over tid, men i en startfase vil det nok kunne være en utfordring. Et annet teknisk problem er hvordan man skal kalkulere starttildelingen, som nok blir et utfordrende politisk spørsmål.
Reservepengefond
Det er nødvendig å opprette et makroøkonomisk pengefond som kan samle pengereservene som i dag befinner seg utenfor regionen, og på denne måten være et alternativ til IMF. De latinamerikanske landene har mer 250 milliarder dollar i utenlandske banker, under påskudd av sikkerhet og stabilitet. Pengefondet er den delen av den nye finansstrukturen der det gjenstår mest arbeid. Det ecuadorianske forslaget ønsker en omformulering av sentralbankens tradisjonelle rolle. Pedro Páez beskriver hovedutfordringen de latinamerikanske sentralbankene står overfor slik: Sentralbanken må overvinne den neoliberale dogmatismen man har sett de siste årene og anerkjenne at en gjerne kan være selvstendige, men ikke uavhengige, av sin stat og den situasjonen landet befinner seg i til en hver tid. Med det mener han at de først og fremst må være ansvarlige overfor sin egen stat og befolkning. Det felles pengereservefondet vil fungere som en forsikring, som også vil bidra til å senke risikoen ytterligere og frigjøre kapital som kan brukes for eksempel gjennom utviklingsbanken. For å få til dette vil systemet for pengeoverføringer, sucre, være nødvendig å få på plass. Systemet vil bidra til å minske risikoen som hvert land må bære gjennom finansieringsbidrag og/eller handelstransaksjoner. Det vil likevel være behov for en form for sikkerhet, dersom det skulle oppstå kriser. Denne forsikringsmekanismen kan tenkes bygd på allerede eksisterende institusjoner som Det latinamerikanske reservefondet (FLAR), som har den nødvendige erfaringen fra flere tiårs arbeid innenfor Det andinske handelsfelleskap (CAN).
Fra teori til praksis
Ecuadors forslag til ny finansieringsstruktur utfordrer dagens økonomiske verdensordning både økonomisk, og ikke minst politisk. Regional integrasjon og nasjonal suverenitet er gamle teoretiske begreper i Latin-Amerika som fremdeles gjenstår å settes ut i praksis. Banco del Sur inngår i dette prosjektet som en av grunnpilarene, men også som en forutsetning for at dette i det hele tatt skal lykkes.
[1] El Sistema Unico de Compensacion Regional
[2] http://www.un.org/ga/president/63/commission/financial_commission.shtml
[3] Se kapittelet om ALBA i denne rapporten.
[4] “La deuda, el Banco del Sur y la construcción del socialismo del siglo XXI”, Eric Toussaint i Vientosur nr. 97, 2008.
[5] “Banco del Sur y nueva crisis internacional”, s 35, 2008, Av Eric Toussaint, Editorial Abya Yala Quito[6] Bank of the South takes off with 7 billion USD initial capital.http://en.mercopress.com/2009/05/09/bank-of-the-south-takes-off-with-7-billion-usd-initial-capital
[7] Den brasilianske utviklingsbanken (Banco Nacional de Desenvolvimento Economico e Social)
[8] Corporación Andina de Formento
[9] Banco Interamericano de Desarollo (Den Interamerikanske Utviklingsbanken)
[10] Spesielle trekkrettigheter er en internasjonal reservevaluta som ble etablert av IMF i 1969 med sikte på å styrke den internasjonale likviditeten http://www.norgesbank.no/templates/article_11598.aspx#S